系统重要性银行在金融体系中占据主导地位。全球金融危机后，其“大而不能倒”问题愈发凸显。为最大限度消除系统重要性银行道德风险，金融稳定理事会等国际组织牵头制定了系统重要性银行的监管框架，欧美等发达国家根据本国实际在监管框架内进行了积极探索。就我国而言，学习借鉴欧美先进经验，加快构建国内系统重要性银行的监管体系，取得了积极进展，但仍面临诸多现实问题。为此，需在借鉴国际经验、结合本国实际的同时，按照实质重于形式原则，强化宏微观审慎监管协调，定期修订相关评估标准，完善系统性风险处置机制，增强银行自身抗风险能力。
一、系统重要性银行监管的历史演变
（一）系统重要性银行存在“大而不能倒”问题。
全球金融危机爆发后，系统重要性银行“大而不能倒”问题愈发凸显。为避免系统性金融风险的发生，危机国家的政府不得不动用大量公共资金对问题机构进行救助。据不完全统计，危机发生后到2009年2月，美国动用公共资金约9.7万亿美元，约占其国内生产总值（GDP）的66%；英国动用公共资金约0.9万亿美元，约占其GDP的31%。系统重要性银行由于自身经营不审慎，产生的系统性风险，最终却由公共部门为其行为“买单”，引发社会强烈不满。为最大限度消除系统重要性银行道德风险，金融监管部门对其“大而不能倒”问题进行了深刻反思。具体有三个方面：一是系统重要性银行风险承担和损失吸收能力不足，缺乏充足的合格资本与债务工具吸收损失，风险和损失都存在严重外溢性。二是系统重要性银行组织架构和业务结构过于复杂，金融体系关联度高，难以进行有序清算和处置。三是金融监管部门反应滞后，针对系统性风险的预防、管控和处置能力不足。
（二）探索建立系统重要性银行监管框架。
针对系统重要性银行“大而不能倒”问题，各国政府在深刻反思的基础上对系统重要性银行的监管进行全面改革，最终在G20框架下达成共识，建立了针对全球系统重要性银行的监管框架。2011年，金融稳定理事会发布《针对系统重要性金融机构的政策措施》，明确对全球系统重要性金融机构实施差异化监管要求，并公布首批29家全球系统重要性银行名单，每年11月对名单进行更新。被评为全球系统重要性银行的金融机构将面临更高的监管要求，包括更高的资本充足率、杠杆率以及总损失吸收能力要求等。
巴塞尔委员会制定了全球系统重要性银行的评估标准，并每三年对评估标准进行更新。最新修订的评估标准包含跨境、规模、关联度、可替代性、复杂性等五个方面，涉及13个子项指标，从2021年正式开始使用，最终评估结果由相关子项指标加权评分得出。一是跨境业务，衡量银行在本国之外的国家或地区的业务规模。对于跨境业务规模较大的银行，在救助中协调更为困难，倒闭的风险传染和溢出效应更为显著。二是规模，银行规模越大，其业务越难以替代，发生倒闭时可能引发市场崩溃和信心丧失。三是关联度，由于银行机构之间的网络效应和风险传染，单家银行的倒闭可能引发其他金融机构出现危机。四是可替代性金融基础设施，如果某家银行在某种业务的地位非常重要或提供了市场的基础设施，那么该银行倒闭可能导致服务缺失或影响市场流动性。五是复杂性，银行的业务、结构和操作的复杂性越高，其倒闭对金融体系的影响就越大，救助银行的成本和时间就越多。
二、欧美对系统重要性银行的监管实践
为强化全球系统重要性银行的监管，金融稳定理事会、巴塞尔委员会等国际组织先后制定了系统重要性银行的监管框架，但由于不具备法律效力，具体的落实和执行还需要各国政府根据本国实际在监管框架内进行了积极探索，其中欧盟和美国的监管实践最具有代表性。
（一）欧盟的监管实践。
一是构建多层次的监管机构。2010年，欧盟出台《泛欧金融监管改革法案》，从宏观和微观两个层面加强对欧盟的金融监管和风险防范。宏观层面，新设欧洲系统性风险管理委员会，实施对系统重要性银行的宏观审慎管理，并分析、监测、处置潜在影响欧盟整个金融市场稳定的各类风险，必要时将会给相关系统重要性银行发出风险预警提示。微观层面，欧洲银行业监管局负责微观审慎监管，对成员国系统重要性银行实行直接或间接监管。
二是细化系统重要性银行评估标准。欧洲银行业监管局结合巴塞尔委员会制定的全球系统重要性银行评估标准，发布了欧盟版本的《系统重要性机构评估标准指引》，总体上与国际评估标准基本一致，均涵盖跨境、规模等五个方面内容。在欧盟版本的评估标准基础上，各成员国监管当局可结合本国实际，差异化地运用系统重要性银行的评估标准。
三是扩大监管范围。对系统重要性银行的监管，由之前的平行监管变更为平行监管与垂直监管相结合的模式。在对系统重要性银行进行监管时，不仅要监管系统重要性银行自身的资本缓冲、业务范围、金融产品和评级方法等各项指标，还要监管对冲基金、私募基金等与银行业务有密切关联的其他类型金融机构，扩大了监管范围。
四是强化监管要求。欧盟建立了单一监管机制和单一处置机制，强化对系统重要性银行的监管。具体来看，单一监管机制是由欧央行对欧元区的大银行直接进行监管，单一处置机制是对各成员国的银行实行统一的处置要求，并成立处置基金和处置机构。此外，2013年，欧盟还发布了《资本要求指引IV》，各成员国可根据该指引并结合本国实际对系统重要性银行施加相关附加资本要求。
（二）美国的监管实践。
一是完善监管机构和职能。2010年，美国颁布《多德-弗兰克法案》，明确对系统重要性银行实施更加严格的监管，并成立美国金融稳定监督委员会，负责识别和评定系统重要性银行，同时授权美联储加强对系统重要性银行的日常监督和管理。为此，美联储内部成立了专门负责审查系统重要性银行压力测试模型和恢复处置计划的专业团队，以及消费者金融保护局，虽隶属于美联储，但拥有独立的监管权力，强化对系统性银行金融产品的监管。
二是制定系统重要性银行评估标准。借鉴巴塞尔银行监管委员会给定的计量方法，美国金融稳定监督委员会从规模、关联度、杠杆率、可替代性、流动性风险及期限错配、监管现状等六个方面，来构建其对系统重要性银行的评估标准，其中杠杆率、流动性风险及期限错配、监管现状为美国独有，且规模指标的考核权重最大。
三是提高对系统重要性银行的监管要求。设定最低流动性要求，并对系统重要性银行流动性情况进行定期压力测试。强化资本和杠杆率监管要求，对系统重要性银行采用更加严格的附加资本要求和杠杆率限制，提升资本对损失的吸收能力，保持合理适度杠杆水平。强调压力测试作用，系统重要性银行在提交资本计划、业务发展计划和分红计划时，充分评估不同压力情景背景下其资本充足水平和资本计划流程等情况。
四是改革系统重要性银行薪酬体制。2009年，美联储出台了《关于系统重要性银行的薪酬激励原则》，明确系统重要性银行给员工的薪酬协议不得超过所承受的风险激励限度。系统重要性银行每3年必须举行一次涉及高管薪酬内容的会议，并交由股东大会进行投票表决，赋予普通股东参与制定薪酬制度的权利。此外，部分系统重要性银行还在高管薪酬制度中增加退休计划补充的审查制度、日后追回条款等内容，降低其对高管过度激励而产生的风险。
从欧美等发达国家的监管实践来看，均加强了对系统重要性银行的监管力度，相关经验值得我们学习借鉴。具体有以下几个方面：一是提高对资本和债务工具的监管要求，增强系统重要性银行风险和损失的承担能力。二是指导系统重要性银行建立恢复与处置计划，破除“大而不能倒”预期，增强系统重要性银行的风险可处置性。三是充分发挥中央银行维护金融稳定的职责，将系统重要性银行的监管职责交由中央银行直接负责。四是强化公共部门针对系统性风险的处置能力，如欧盟建立单一处置机制，并设立单一处置基金（作为风险处置的最后资金来源），避免动用公共资金进行救助。
三、我国对系统重要性银行的监管探索
全球金融危机后，我国作为G20主要成员国，也紧跟国际监管步伐，在学习国际经验、结合本国实际的同时，按照实质重于形式原则，加快构建国内系统重要性银行的监管框架，取得了积极进展，但仍面临诸多现实问题。
（一）我国的监管探索。
一是完善系统重要性银行监管框架。2018年，人民银行联合金融监管部门印发《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，针对系统重要性金融机构，构建宏观审慎管理和微观审慎监管相结合的监管框架。2020年，发布《系统重要性银行评估办法》，明确我国系统重要性银行的评估方法和流程。2021年，出台《系统重要性银行附加监管规定》，发布首批19家国内系统重要性银行名单，并从附加监管要求、恢复与处置计划、审慎监管等方面对系统重要性银行提出明确附加监管要求。
二是结合本国实际制定评估标准。在评估标准方面，既与国际监管框架接轨，又结合我国银行机构经营特点，构建适应本地化的评估指标，包含规模、关联度、复杂性、可替代性、资产变现等五个方面。与国际评估标准相比，新增了资产变现指标，删除了跨境业务指标，这是考虑到我国银行跨境业务占比较小，适当降低其考核权重。在评估中，以定量指标考核为基础，同时参考定性分析等其他信息进行修正，以弥补定量考核指标广度不够、灵活性不足等缺陷。
三是强化对资本的监管考核要求。除最低资本要求、储备资本和逆周期资本要求之外，针对系统重要性银行还提出额外的附加资本和杠杆率要求，防止其过度承担风险，限制其风险资产规模，增强资本的安全缓冲。此外，还根据系统重要性银行的经营特点，视情况对高分组别的金融机构提出流动性、大额风险暴露等其他附加监管要求，降低其对特定领域的风险偏好。
四是增强系统重要性银行自救能力。推动系统重要性银行建立以“恢复与处置计划”为核心的风险管理体系，明确高级管理层、董事会、股东等各级主体职责，避免其倒逼政府运用公共资金对其进行救助。在危机爆发时，系统重要性银行可根据危机程度划分恢复阶段与处置阶段，并按预案采取相应的自救举措，既保护其核心功能正常运营，也防止其风险过度外溢，影响整个金融体系安全。
（二）当前面临的主要问题。
一是核心资本压力或将持续增加。疫情后为加大对实体经济的支持力度，银行机构信贷规模保持较快增长，新增社会融资中近70%是人民币贷款投放，银行刚性资本消耗增加。同时，叠加银行息差不断收窄、不良贷款因经济增速放缓不断攀升等因素影响，银行机构整体资本充足率呈下降趋势。对于系统重要性银行而言，虽然整体资本充足率尚处于正常水平，但核心一级资本达标压力后续或将持续增加，难以较好兼顾服务实体经济和防范化解风险双重目标要求。
二是资本的风险缓冲机制有待强化。当前，我国仍有相当一部分银行为追求账面业绩，通过以时间换空间的方式，不愿意及时、真实暴露风险，资产分类不够审慎，更倾向于用新增营业收入来抵补风险损失。新增营业收入取代资本成为消化存量不良贷款的主要资源，资本既没有在事前有效约束银行风险资产的扩张，也没有在事后承担相应的风险损失，资本约束机制有待进一步深化。
三是金融监管体系需持续完善。金融机构作为市场主体，是防范化解金融风险的第一道防线；银行监管部门负责银行业日常监管，是防范化解金融风险的第二道防线；中央银行肩负维护金融稳定重任，是防范化解系统性金融风险的第三道防线。从目前运行的情况看，金融机构自身管理风险的能力不足，发生风险后更倾向于依靠向金融监管部门求助，微观审慎监管与宏观审慎管理的协调机制还有待加强，特别是针对系统性风险的监管协调不够充分。
四、政策建议
（一）强化宏微观审慎监管协调。
中央银行和金融监管部门要从防范系统性风险的角度，在宏微观审慎政策上协同发力，既监测整体金融系统的稳健运行，又强化银行机构个体的风险防控。针对可能产生的系统性风险，要构建合理有效的风险监测预警机制，加强事前干预。对系统重要性银行要强化评估和监管，在统筹做好资本监管的同时，及时纠正系统重要性银行在公司治理、业务模式、风险管理等方面的问题，推动其增强风险的承担能力和风险的可处置性。注重做好行为监管，切实保护金融消费者合法权益。
（二）定期修订相关评估标准。
紧跟系统重要性银行的国际评估标准和欧美等发达国家的监管实践经验，结合我国实际定期修订系统重要性银行的评估标准和监管要求。密切研判国内系统重要性银行风险变化的新特征，制定更加具有针对性的评估指标和监管要求。如近年来金融科技在信贷产品上的创新运用等，虽提高了银行的经营效率，但也增加了业务的复杂程度，操作风险凸显，极易引发市场动荡。
（三）完善系统性风险处置机制。
建立健全系统性金融风险处置体系，明确系统性金融风险处置的触发标准、程序机制、资金来源和法律责任，对重大金融风险形成和处置中的责任进行严肃追责问责。把握好监管机构与处置机构之间的职责关系，合理运用各项处置措施和工具，既不缺位，也不越位。依法发挥存款保险机构在应对处置系统性金融风险中的职能，形成专业化、市场化的风险处置平台。
（四）增强银行自身抗风险能力。
系统重要性银行应提早规划安排，适时补充资本，特别是核心一级资本的补充，提升风险抵御能力。坚持审慎经营理念，全面细化和完善内控体系，落实分业经营监管要求，强化不同业务板块的风险隔离。侧重于从集团层面制定恢复和处置计划，压实各方主体责任，确保重大风险发生时可快速恢复和有序处置。完善薪酬激励约束机制，健全不当所得追回制度和风险责任事后追偿制度。
作者：刘页（中国人民银行四川省分行）；李恩付（四川省政协委员，民建中央财政金融委员会委员，民建四川省财政金融委员会主任，中国人民银行四川省分行高级经济师）。
