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实施自由贸易试验区提升战略 构建高标准自由贸易试验区网络

作者:李恩付   来源:《财富时代》6月刊 2022-07-07 11:52:10

一、充分认识构建高标准自由贸易试验区网络在双循环中的重要性

建设自由贸易试验区是以习近平总书记为核心的党中央,纵观全球的情势,站在全局的高度,在新时代推进改革开放的重大战略举措,是全面深化改革开放,实行高水平开放的重要体现。自2013年上海率先设立自由贸易试验区以来,全国建立了包括沿海和内地21个自由贸易试验区和1个自由贸易港,在简政放权、投资管理改革、贸易便利化、金融创新、政府职能转变、加快内生性改革等重要领域方面,大胆开展先试和探索,获得许多可复制、推广的经验。

高标准高质量高水平推进自由贸易试验区建设,积极推动自由贸易试验区协同发展、差异发展,实施自由贸易区提升战略,构建面向全球的高标准自由贸易区网络,是“十四五”规划建议统筹国际国内大局提出的重要内容,也是更好服务于国内国际双循环,应对外部环境挑战、打通国内市场壁垒,促进国内大循环和国际国内双循环重要举措。从国际看,截至2021年8月,我国与26个国家和地区签署19个自贸协定,与自贸伙伴贸易额占比达到35%。从国内看,截至2022年一季度,全国在上海、广东、福建、河南、湖北、四川、重庆、陕西、浙江、海南、北京、辽宁、安徽等设立21家自贸试验区,初步形成横跨东西南北中协调、沿海与内陆统筹协同开放格局,实际使用外资1008.8亿元(不含证券、保险),以不到全国千分之四的国土面积,实现了全国17%的外商投资。

自2017年4月1日挂牌以来,四川自由贸易试验区在扩大对外开放、促进要素自由流动、减少制度性成本、激发市场活力、优化营商环境等方面持续发力,截至2022年4月末155项改革试验任务,已实施154项,提炼形成430余项改革创新案例,其中“多式联运‘一单制’”等13 项制度创新成果被国家层面采纳并面向全国复制推广或学习借鉴,连续两年在“中国自由贸易试验区制度创新指数”排名中位列第三批自贸试验区片区城市首位。

二、客观分析自由贸易试验区协同工作中的短板

看到自由贸易试验区在各自范围内取得成效的同时,也要清醒认识到各个自由贸易试验区政策改革不一致、政策不能共享、要素不能流动、工作不能协同的短板,主要如下:

(一)政策改革不一致。如,从全国自由贸易试验区看,设立金融法院的只有上海、北京、广州和海南,开设FTA账户的也仅有前两批自贸试验区和海南实施。

(二)内卷式改革存在。有的为改革而改革,或挤牙膏商量式改革,或应付式改革。有的改革实行部分式改革,不是全链条的改革。如,部分自贸试验区在下放省级管理权限上,仅下放了部分监管事项,对审批许可等权限不予下放,出现将责任工作下放的现象。

(三)同质化竞争突出。有的地方看到上海、成都建设双机场后,竞争优势突出,也提出建设双机场,而在彼此相距在1小时高铁经济圈内,与中央财经委第六次会议提出成渝“牢固树立一体化发展理念,做到统一谋划、一体部署、相互协作、共同实施”有关要求不符,造成重大基础设施重复建设和社会资源浪费。

(四)玻璃门、隐形门、弹簧门仍然存在。多项复制推广任务事权涉及省级部门和国家有关部委,有的改革看似透明,实际上隐含玻璃门、弹簧门甚至隐形门。有的改革,在市级层面难以推动,动辄需“跑部进京”,有时甚至进京也不行。如,各部门自行复制推广的改革试点经验的电信增值相关政策市场主体有需求,但因工信部未能出台相关实施细则,导致无法落地。如,飞机租赁改革事项,全国就只批了天津保税区的飞机租赁业务,使其成为全国的飞机租赁高地,最根本的原因是涉及税收优惠政策。作为航空第四城,又拥有双机场,但没有进口飞机税收优惠政策,导致企业在本地进口飞机至少多支付几百万美元,为降低成本,企业进口飞机只好舍近求远。

(五)自主性改革举措不多。一是有的地方改革协同喊得热闹,形式上的举措多,实质性举措少。二是与深圳插根扁担就能开花不同,观念落后,在等靠要的思想作祟,要政策多,自主性改革少。三是行政壁垒危害大。在内地,有的自由贸易试验区之间,讲级别,讲对等,行政级别不对等,谈都不能谈,造成对话难、协作难、协同更难,同时有的部门希望把偏远的地区也带上整体发展,初衷上的差异,造成合作广度、深度和厚度不够。四是部分试点经验已不合时宜或缺乏市场主体需求。如,第四批的“保税混矿监管创新”和第六批的“飞机行业内加工贸易保税货物便捷调拨监管模式”等相关试点经验目前在成都范围内均缺乏市场主体需求。

(六)复制推广借鉴不具备强制性。截至2021年7月1日,国务院和部际联席会议办公室共发文复制推广经验278项,对中央部委和地方政府并未做强制性要求,导致其中多个事项因国家部委或省级部门原因导致短期难以落地,缺乏时效性。

(七)政策障碍制约权限下放落地。根据《企业境外投资管理办法》(国家发改委令第11号)规定,地方企业实施的3亿美元以下的境外投资项目应当由省发改委备案管理,不再下放或委托地市、自贸试验区片区承担备案管理工作,而“企业、事业单位、社会团体等投资建设的固定资产投资项核准(企业技术改造项目除外,仅限自贸试验区企业实施的中方投资1亿美元以下的非敏感类境外投资项目备案权限)”事项在各片区无法实施。

三、构筑高标准自由贸易试验区网络  

坚持国内为主,内外联动,深入推进自贸试验区提升战略,在简政放权方面,确保管理权限“应放尽放、按需下放、落地见效”,在复制推广方面,“应复尽复、应推尽推”,构建高标准高质量的自由贸易试验区网络。

(一)加强顶层设计,抓好工作统筹

1.发挥国务院自贸试验区部级联系会议制度的作用,从中央层面,对自由贸易试验区改革试点工作进行统筹、指导、协调,推动和工作协同,确保复制推广的经验,在合适的区域应推尽推,确保经验落地生根、开花结果。定期或不定期研究自由贸易试验区工作协同工作,深入研究工作协同中存在的突出问题,加强上下联动、协调配合,督促、检查、指导,形成工作合力,切实破除弹簧门、隐形门和行政壁垒,避免内卷式改革、重复建设。加强自主改革,抓好自下而上改革与自上而下改革结合。按照“要我改”向“我要改”的观念转变,重点要推动包括深圳、成渝等具有实质性改革的示范区建设,防止改革、推广复制经验中的形式主义和做表面文章。

2.制定工作清单,逐项进行落实。推动“高频使用”省级管理权限下放。根据落地区实际需求,指导帮助落地区增强承接能力,深入研究一批符合产业发展的管理权限,积极推动“高频使用”省级管理权限下放。

3.着力权限下放,加强统筹协调。加强落地区和省级部门对接,下放权限的同时做好必要相应要素配套下放,保障下放权限能真正实施。对于下放专业性强的管理权限进一步给予落地区承接部门培训和指导。对确需业务办理的事项向落地区承接部门适时开放省级专家库、下属专业机构等专业平台。重点突破下放政策障碍。对于与现行法律冲突或政策不配套的相关下放权限,在深入研究向上争取的基础上,积极做好相关法律政策的“立改废释”工作,对确实暂不能下放的省级管理权限,应积极创造条件下放。结合“证照分离”加大下放力度。在下放的省级事项中挑选符合“证照分离”改革条件的事项,实施审批改备案、实行告知承诺制等,进一步压缩时限、精简环节、简化材料,让企业在市场准入环节更加高效便捷地实现“快入准营”。涉及省级和国家事权的复制推广经验事项予以统筹协调推动,确保相关试点经验能够尽快落地,推动自贸试验区开放型经济发展。

4.加大改革赋权,允许自行试点。国家有关部门按照改革方案要求,在风险可控的前提下,研究进行综合性、一揽子授权。对不涉及国家禁止性规定的改革创新,允许协同开放示范区备案后自行试点、风险自担。

5.坚持要素流动开放向规制制定开放转变,主动参与全球规制治理,把改革成果上升制度性成果、国际性规则,深化产业政策、区域政策、投融资政策、进出口政策、要素市场改革协同和对外开放及供应链、产业链和产业互联改革的联动。

(二)建立自由贸易试验区同盟,构建协同发展网络格局

坚持“零关税、零补贴、零壁垒”导向,坚持进出口平衡协调发展,坚持制度和规则开放,增强话语权和定价权。推进中日韩自贸协定谈判,持续推进加入CPTPP(《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》)和DEPA(《数字经济伙伴关系协定》),坚持国际规制,加速打造面向全球的高标准自贸区网络,构筑开放型经济建设。

1.建立自由贸易试验区同盟。把所有自由贸易试验区纳入同盟,建立沿海与沿海之间、沿海与内地之间、东西南北和内陆自由贸易试验区之间的平等协商联系协调沟通工作机制,形成沿海与沿海、沿海与内陆及内陆和内陆各自由贸易试验区之间制度共制、平台共建、成果共享,推动制度、规则、标准高效、安全开放,以点带面、点面结合、协同发展的良好格局。

2.建立竞相开放的格局。把发挥上海政策“天花板”作用与深圳示范作用、海南独特作用和内陆地区自由贸易试验区特色、区位、差异优势作用结合起来,在规则制定、国际金融中心和沿海开放方面,扩大服务业对外开放。一是打造自由贸易试验区前沿阵地。对标纽约、伦敦,把上海打造成为国际金融中心、航运中心,按照积极基本不干预政策把海南打造成为国际自由港,对标世界三大湾区,把粤港澳建设成为先进制造、现代科技、工程、数学等创新策源地。二是打造内陆地区改革开放高地。按照错位发展、优势发展的原则,支持在成都东部新区和中国西部科学城纳入成渝自贸试验区协同开放示范区建设范围,探索试行自由贸易港政策和制度体系,着力打造内陆自由贸易试验区经济转型开放高地,重点在长江领域、中西部和西南、西北及成渝双城经济圈跨区域协作、市场准入、金融服务、跨境贸易、知识产权保护等方面,构建与国际通行规则相衔接的服务业开放体系。三是打造服务业对外开放高地。进一步压减自贸试验区外资准入负面清单,开展服务业开放综合试点,在电信、科研和技术服务、教育、医疗、保险、银行理财、养老基金管理等领域扩大开放,放宽注册资本、投资方式等限制。统一外商投资鼓励类项目目录,消除区域政策差异。更大力度地开展对外开放风险压力测试,支持国际竞争力较强的产业进入《鼓励外商投资产业目录》,共同争取更多行业纳入中国自由贸易试验区负面清单压减条目,大力推动科技、金融、医疗等领域开放。把游戏企业出版和审批权限直接下放至自贸试验区落地区域。支持外国教育机构在自贸试验区投资中外合作办学机构,推动建设国际教育合作园区。争创符合条件的自媒体搭建海外社交平台,建设国家文化出口基地,构筑网络信息文化安全阵地。放宽医疗机构配置大型医用设备、使用国外上市药品、医疗器械限制,允许示范区进口使用境外上市但境内未上市的特医食品,对经两地省级人民政府批准后可以进口临床急需的少量药品和医疗器械用于医疗机构内特定医疗目的,建立审批绿色通道。探索数字贸易发展,支持利用中新国际互联网数据专用通道建设“中新数字经济创新发展试验区”,争取成都在国家推进数字(网上)丝绸之路建设和空间信息走廊建设与应用方面获得更多战略布局和项目支持。借鉴上海双机场经验,为成都推动“两场一体”高质量运营,打造中国第四大门户复合枢纽。

(三)建设内陆国际物流枢纽,支持建设国际多式联运综合试验区

建设国际物流高地。依托重庆国际枢纽物流园、成都国际铁路港和陕西、湖北、广西等铁路口岸,共建国际货运集散效率提升平台,打造中欧班列集结中心;推动海外仓、服务网点等共建,推动中欧班列由点对点向枢纽集结转变,实现中欧班列规范运行、优化布局、高质量发展。争取成都国际铁路口岸、重庆铁路口岸正式对外开放口岸,打造口岸经济,争取扩大江北国际机场、天府国际机场口岸开放,支持成都铁路口岸和成都双流空港口岸功能共享,争取设立首次进口药品指定口岸,增设一批进口商品指定监管场所。支持成都国际铁路港试点开展邮(快)件进出口运输。争取民航总局尽快批准成渝自贸试验区设立符合条件的全货运基地航空公司,加速对外航空物流通道建设,促进川渝航空产业加快发展。积极争取双流机场、天府国际机场和江北机场利用第五航权,在平等互利的基础上允许外国航空公司承载经成都、重庆至第三国的客货业务。以国际班列为载体,支持天府国际机场探索航空中转集拼业务,推动海运、空运、铁路运输信息共享,提高多式联运的运行效率。

(四)统筹“一带一路”下高质量发展,共建西部陆海新通道

1.建立高层次中欧班列议事协调机制,共建中欧班列一体化组织运营机制,支持建立铁路运输市场化与政府购买服务相结合的定价机制。

2.推广中欧班列国内段运费不计入进口货物完税价格试点改革。支持海关与中欧班列沿线国家海关开展“报关数据提前交换试点”。允许不具有疫情传入风险的进口牛羊肉等冻肉通过中欧班列直通至铁路口岸清关。支持海关特殊监管区域(场所)保税展示交易税款担保模式。

3.深化“铁路+”多式联运“一单制”改革。建立区域间、国家间合作机制,推动陆路运输单证的标准化、一体化和物权化,创新赋予“一单制”单证物权凭证和融资功能;加强司法判例指导和保障,协调推动联合国贸法会等国际组织开展工作,在法律、金融等国际规则层面形成更多样本、更大突破,共建陆路国际贸易新规则。

4.以国际铁路港商圈、蓉东欧馆、国际商贸城为载体,差异化布局内外贸结合的专业市场,打造“一带一路”商贸中心、川菜文化中心、保税展销中心、“一带一路”商品集散中心和转口贸易中心,构建医美之都、国际消费大都市圈。争取成都国际铁路港建设植物种苗、水果等各类内陆适铁口岸。争取优先推进成都国家空港型、商贸服务型、生产服务型国家物流枢纽建设。扩大“关铁通”试点范围。探索中欧班列异地中转业务,将中欧班列“关铁通”模式复制到西部陆海新通道的海关监管中。深化中新(新加坡)关际合作,推进实现与西部陆海新通道沿线国家海关信息互换、监管互认、执法互助。

5.推动过境免签政策联动。支持外国人144小时过境免签政策实行过境免办签证口岸、停留区域联动,进一步完善政策配套措施。

(五)支持西部金融中心建设,推动区域高质量发展

1.比照粤港澳大湾区、上海市和浙江省开展货物贸易外汇收支便利化试点,支持审慎合规的银行在为信用优良企业办理贸易收支时,实施优化贸易外汇收支单证审核、贸易外汇收入无需经过待核查账户、取消特殊退汇业务登记手续、简化进口报关核验等更加便利的措施。

2.支持保险业金融机构与境外机构合作开发跨境医疗保险产品。加快建设跨境金融服务平台,在自由贸易试验区内,支持跨境发放人民币贷款、跨境股权融资、债券融资、人民币结算,设立离岸(本外币一体化)账户、人民币国际投贷基金,推动在岸、离岸业务同步发展,为资本项目下人民币自由兑换积累经验。支持符合条件的境外机构投资者在通过资格审批和外汇资金的监管程序后,将境外资本兑换为人民币资金,投资于国内的股权投资基金、风险基金等,进一步拓宽资本市场开放体系,鼓励境外资本沿产业链、创新链开展投资活动。支持开展跨境投融资便利化政策试点。构建成渝自贸试验区本外币一体化账户体系,争取开展外债登记管理改革试点,扩大资本项目收入支付便利化试点范围,实施经常项目外汇收支便利化措施。开展在自贸试验区开展经营性租赁收取外币租金、投贷联动。支持川渝自贸试验区飞机租赁业务的开展。适应老龄化社会的需求,支持社区养老智慧化食堂建设,推动跨境养老投资便利化,简化外资投资养老服务或养老用品项目,简化经常项目外汇收支手续,相关资金进出不受总额限制。

3.出台金融支持川渝协同建设发展的指导意见。支持科创金融试验区建设,支持建设乡村振兴金融示范区,支持在成渝开展绿色金融试验区建设。把财富管理和金融数字化放在重要位置,以金融科技为支撑,着力打造金融科技化、产业化集群和金融数据共建共享及财富管理服务中心。支持自贸试验区监管互认、政策共享。推动国际投融资路演平台与国际交易所对接。探索对境外机构在成都自贸试验区内相关银行机构开设的外汇账户利息所得免征预提所得税。创建知识产权法院,支持示范区大力开展知识产权交易和运用转化,完善知识产权保护规则机制。按照目标要高、产品要新、措施要实、操作要便的原则,发挥自贸试验区、数字经济试验、知识产权融资和科技金融等优势,以创业投资、天使投资、风险投资、金融梦工场、江北嘴金融科技产业集聚为基础,与金融机构和有关部门联合建立创新创业、融资担保机制,着力在国际陆海新通道建设债券、跨境结算、跨境融资、反洗钱监管、地方金融监管沙箱和要素市场发展等金融业务、产品上先行先试,探索具有高度适应性、普惠金融和法治化金融生态体系。

4.建立健全政府、银行、法院三方金融纠纷诉讼与调解对接机制,搭建金融法治智慧平台,建立破产金融试验室,推动金融审判专业化、智能化、国际化。

(六)坚持科技赋能,建设国家级重大开放平台

创设金融科技专区,支持国家级成渝知识产权融资服务平台建设,把质押知识产权标的、评价、评估、登记等上链,实行线上线下集合,推动平台+中介+企业+金融+产业五位一体知识产权运营新模式,创设知识产权金融示范区,争取短期覆盖成渝,中期覆盖西南,长期辐射全国可复制、可推广的经验。支持“中国-欧洲中心”上升为国家级对欧合作平台。建设“一带一路”国家馆以及中意、中瑞、中德、中法等国际(地区)合作园区。支持建设面向“一带一路”的大宗商品期货交易中心。争取设立国际铁路港国家级经开区,支持成都天府国际空港、重庆申建综合保税区,提升示范区多维度国际供应链配置能力。支持欧洲国家地方政府合作对话会永久落户成都天府新区。支持成渝申办国事活动。支持自由贸易试验区协同开放发展论坛升级,把中国自由贸易试验区协同开放发展论坛上升为国家级自贸试验区领域重大会展平台。

(七)实施具有国际竞争力的税收政策,深化国际化营商环境建设

1.适应全球最低企业所得税率15%的标准,加快研究内外资企业所得税税率,提升国际竞争力。对在自由贸易试验区工作的境外(含港澳台)高端人才和紧缺人才,其缴纳的工资薪金所得个人所得税额超过其工资薪金所得一定比例的,由政府给予财政补贴,并就补贴部分给予免税政策。

2.支持搭建成渝高校院所与企业的科技成果供给需求对接平台,率先在成都的成华区、金牛区和武侯区的部分高校试点,对纳入试点重点发展的高新技术产业实施9%的企业所得税,企业研发费用加计扣除比例从75%提升为100%,非限制类产业全部实施15%的企业所得税。

3.按世界银行公布的标准,制度环境、信贷便利度和从业环境等是营商环境的核心指标,以金融环境核心指标为指引,着力打造良好金融环境,深化金融“放管服”改革,以市场化、便利化、法治化为重点,建立跨区域营商环境联席会议机制,加强联动、互动,着力营造优质的国际金融营商环境。

4.重视各类市场主体的获得感,通过智慧金融、智能监管和流程优化再造,重点要提高城市治理能力和水平,让其感受到金融营商环境改善带来的便利及红利,营造安居乐业的良好环境。

5.按照竞争中性、国民待遇加负面清单管理的要求,围绕降低金融显性和隐性成本,以金融规制公平确保竞争公平,推动服务、融资便利化、知识产权融资互认、反洗钱监管及人才、税收、法律法规、债权保护等配套措施建设一体化,加强协调、配合和统筹,建立健全与区域经济一体化建设统一、互认的制度环境。探索国际人员自由便利流动。

6.支持建设地区人才体制机制改革试验区。探索“圈内注册、海外孵化、全球运营”的双向离岸柔性引才机制。设立外籍人士来华出入境、工作等许可审批“单一窗口”,将审批权下放自贸试验区。

7.统筹政府部门数据资源,搭建综合信息通平台,向符合条件金融机构开放政务数据,结合征信信息,破解政银企之间的信息壁垒,着力缓解小微企业融资难、解决银行风控难的问题。

8.鼓励和支持一批国际国内知名金融机构和第三方金融服务机构落地。依托中日(成都)现代服务业合作项目、中新(重庆)战略互联互通,加强与“一带一路”、自由贸易试验区等国家战略的联动,加强大数据共享,增强信用数据利用度,在融资便利化、特殊区域、特定产品交易税金融税收减免、处置抵债资产税费减免、破产执法、违约计提损失、法院出具证明减免、金融债权执结率及金融支持乡村振兴、精准扶贫等方面,共建共享金融生态,协同打造人人讲诚信、市场化、法治化,公平公正、环境友好的金融生态领先区。争取境外国际商事仲裁机构和外国法查明中心落地自贸试验区。

9.按照竞争中性、有为市场和有限政府的原则,加快数字政府建设,建立营商环境公平透明、政府服务便捷务实、海关通关不重复关检的“关检互认、执法互助、信息共享”工作机制,同时支持开展市场主体便利化退出改革试点,畅通市场主体更加便利退出渠道。

(作者:李恩付,民建中央财政金融委员会委员 民建四川省财政金融委员会主任 )

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